本篇「地方制度法專題：災害防救權責屬於地方政府？還是中央政府？」，坦白說，這是難以清楚並精確予以回答的問題（請看以下的說明與分析/並以此篇作為上課教材之用）......
壹、背景說明
重大災害往往是「天災」或「人禍」所導致。2010年的重大天災就有919風災與梅姬風災，2010年的重大工安事件則是以台塑集團的六輕大火、南亞大火為代表。
詳言之，前者如2010年的919風災與梅姬風災，高雄市長陳菊、高雄縣長楊秋興與宜蘭縣長林聰賢都說，河川整治的法定權責大部分都在中央（因為當地的主要河川多數為中央管河川），至於地區性的排水則歸屬於地方政府的權責，所以發生水患，中央、地方皆有權責，不要互相推諉（但或認為中央要負80%的責任、或指稱地方才要負80%的責任）。至於，總統馬英九或行政院長吳敦義則會強調，救災優先，雖不是爭論責任歸屬的時候，但總是會說「人民心中自有一把尺」（吳揆特別強調之），進而暗示地方政府的法定權責應該較多，所以應由地方負責救災為主。問題是，創下百年豪雨紀錄、超越中央防洪標準的救災善後，真的僅屬於地方政府，中央政府無須負擔任何權責嗎？
後者如雲林六輕大火，或是嘉義南亞大火等重大工安事件，亦涉及中央政府與地方政府如於本於災害防救法令權責與相關法令如何合作處理的問題。舉例來說，單以雲林六輕大火為例，雖然消防檢查、災害搶救、環境保護、污染防治、公害糾紛賠償處理及工廠登記管理等事項的權責，依相關法令係屬於地方政府之主管機關的主要權責；但是，該等重大工安事件的相關權責，卻及於經濟主管機關（包括經濟部之主管工業區、工商發展政策等，而非盡然全部屬於地方政府的權責）、環保主管機關（如雲林縣政府環保局之外的環保署，掌管汙染性法規的裁罰基準）、勞動安全主管機關（包括雲林縣政府外的勞委會）、消防主管機關（如雲林縣政府消防局外的內政部消防署）等等，尤其是地方政府的預算經費不足或消防救災能力不足時，中央政府又應扮演何種角色、負擔哪些權責？亦即，更清楚的說，重大工安事件災害通報後的分工搶救、災民撤離等計畫與工作，真的全部屬於地方政府而與中央政府毫無關聯？
貳、問題分析
這是個非常有難以回答的問題，即天災人禍的救災權責倒底屬於地方政府？還是屬於中央政府？
一、天災人禍的救災權責屬於地方政府？
按地方制度法之規定，自治事項是指地方自治團體依憲法或地方制度法之規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。
其中，地方制度法第18、19條規定直轄市或縣市的自治事項及於直轄市或縣市河川的整治及管理、直轄市或縣市的集水區保育及管理、直轄市或縣市防洪排水設施的興建管理，以及直轄市或縣市之水資源的基本資料調查等水利事項之權責。同條也規定直轄市或縣市亦須主管直轄市或縣市的災害防救之規劃及執行，與直轄市或縣市的勞工安全衛生事項，以及其他依法律賦予之事項等，就此而言，背景說明所揭天災人禍的救災權責，單依地方制度法之規定，確實屬於直轄市或縣市等地方政府的自治事項。
二、天災人禍的救災權責屬於中央政府？
有趣的是，如依災害防救法之規定，風災、震災、火災、爆炸災害的預防、應變及復原重建，卻是以內政部為中央災害防救業務主管機關；水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災的預防、應變及復原重建，則是以經濟部為中央災害防救業務主管機關；寒害、土石流災害、森林火災的預防、應變及復原重建，卻是以行政院農業委員會為中央災害防救業務主管機關；空難、海難、陸上交通事故的預防、應變及復原重建，則是以交通部為中央災害防救業務主管機關；毒性化學物質災害的預防、應變及復原重建，卻是以行政院環境保護署為中央災害防救業務主管機關；其他災害則是依法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救業務主管機關為主要負責之權責機關。
當然，災害防救法第4條也規定，災害防救法之主管機關在中央為內政部、在直轄市或縣市為直轄市政府或縣市政府。另外，同條也規定直轄市、縣市政府及鄉鎮市公所仍應依地方制度法第18條、第19條與第20條之相關規定，分別辦理直轄市、縣市及鄉鎮市之災害防救自治事項。
然而，最有意思的難題則是，災害防救法第4條復強調，災害區域涉及海域、跨越二以上直轄市、縣市行政區，或災情重大且直轄市、縣市政府無法因應時之協調及處理時，即屬於中央災害防救業務主管機關的法定權責。
三、天災人禍的救災權責屬於中央政府與地方政府的共管權責？
經由上述的說明，可知我國現行「災害防救法模式」對於天災人禍的救災權責是傾向於「重大天災或重大工安事件」的權責為中央業務主管機關的責任；「非重大天災或重大工安事件」，則依災害防救法規定應回歸地方制度法，由直轄市或縣市等地方政府負責。
問題是，2010年的919風災與梅姬風災均造成民眾的重大損失，以及雲林六輕大火，或是嘉義南亞大火均屬於民眾所認知的重大工安事件，則中央政府難道無須負責？還是該等事件仍屬於「非重大天災或重大工安事件」，而屬於地方政府的權責？
不僅如此，災害防救法之規定，因災害發生，致聯絡災區交通中斷或公共設施毀壞有危害民眾之虞，「各級政府」為立即執行搶通或重建工作，如經過都市計畫區、山坡地、森林、河川、國家公園或其他有關區域，得簡化行政程序，不受區域計畫法、都市計畫法、水土保持法、山坡地保育利用條例、森林法、水利法、國家公園法及其他有關法律或法規命令之限制；前項簡化行政程序及不受有關法律或法規命令限制之辦法，由各該中央災害防救業務主管機關定之。
該法也規定，直轄市、縣市政府無法支應重大天然災害之災後復原重建等經費時，得報請中央政府補助。時而又將「重大天災或重大工安事件」的權責當作「各級政府」的共同權責，或是中央應對直轄市、縣市政府補助的範圍，從而出現天災人禍的救災權責到底是屬於中央或地方政府，根本上有難以劃清的界線，進而有必要成為中央政府與地方政府的「共管權責」或「共辦事項」之呼籲。
四、「災害防救法模式」外的其他兩種模式
實際上，在「災害防救法模式」外，有關地方制度法所定的地方自治事項，要如何再更進一步去劃分中央政府與地方政府的相關權責，另有「教育基本法模式」、「殯葬管理條例模式」等模式：
（一）「教育基本法模式」，蓋教育基本法第9條第1項即明定中央政府之教育權限為：教育制度之規劃設計；對地方教育事務之適法監督；執行全國性教育事務，並協調或協助各地方教育之發展；中央教育經費之分配與補助；設立並監督國立學校及其他教育機構；（全國性）教育統計、評鑑與政策研究；促進教育事務之國際交流；依憲法規定對教育事業、教育工作者、少數民族及弱勢群體之教育事項，提供獎勵、扶助或促其發展。同條第2項又明定，該等列舉以外之教育事項，除法律另有規定外，其權限歸屬地方。
質言之，如採教育基本法模式的話，係在教育事項的權責劃分設計上，僅列舉中央主管機關的專屬權責，以及對自治事項的監督權責，而將剩餘的教育主管權限概括歸給地方政府。其優點在於，符合地方優先原則或是「地方優先、上升分配」之地方自治理念；但缺點則在於，如果以「教育基本法模式」作為災害防救法日後修法的參考依據，那麼地方政府將無力面對跨區域的重大天災能力，亦將在預算經費不足或救災能力不足的情況下，仍無法有效處理各界所認知的「重大天災或重大工安事件」（例如前述的2010年的919風災與梅姬風災，以及以及雲林六輕大火，或是嘉義南亞大火等事件）。
（二）「殯葬管理條例模式」，蓋殯葬管理條例第3條第1項就明定該條例所稱主管機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣市為縣市政府；在鄉鎮市為鄉鎮市公所。
同條第2項又規定，各該主管機關之權責劃分如下：
1.中央主管機關：
(1).殯葬管理制度之規劃設計、相關法令之研擬及禮儀規範之訂定。
(2).對地方主管機關殯葬業務之監督。
(3).殯葬服務業證照制度之規劃。
(4).殯葬服務定型化契約之擬定。
(5).全國性殯葬統計及政策研究。
2.直轄市、縣市主管機關：
(1).直轄市、縣市公立殯葬設施之設置、經營及管理。
(2).殯葬設施專區之規劃及設置。
(3).對轄內私立殯葬設施之設置核准、監督、管理、評鑑及獎勵。
(4).對轄內鄉鎮市公立殯葬設施設置、更新、遷移之核准。
(5).對轄內鄉鎮市公立殯葬設施之監督、評鑑及獎勵。
(6).殯葬服務業之設立許可、經營許可、輔導、管理、評鑑及獎勵。
(7).違法設置、擴充、增建、改建或經營殯葬設施之取締及處理。
(8).違法從事殯葬服務業及違法殯葬行為之處理。
(9).殯葬消費資訊之提供及消費者申訴之處理。
(10).殯葬自治法規之擬定或制定。
3.鄉鎮市主管機關：
(1).鄉鎮市公立殯葬設施之設置、經營及管理。
(2).埋葬火化及起掘許可證明之核發。
(3).違法設置、擴建、增建、改建殯葬設施、違法從事殯葬服務業及違法殯葬行為之查報。
此模式的優點在於，就地方政府之自治事項的權責劃分而言，仍得作出中央、直轄市與縣市甚或鄉鎮市之間的「多層次劃分」；但是，缺點則在於地方政府之自治事項終將以法律上義務辦理之事項為主，惟該等事項是否必然符合地方自治之事務本質則非無檢討之餘地。另個缺點在於，如果災害防救法日後修法係以「殯葬管理條例模式」為參考基礎，也會出現各級政府均有災害防救權責，但卻仍未必清楚的困境。
參、政策建議
經由上述的說明與分析，吾人可知關於災害防救權責究竟是屬於地方政府？還是屬於中央政府？現階段可能是個難以解釋或解決的棘手問題。
且實際上，無論是前揭的「災害防救法模式」，抑或「教育基本法模式」，還是「殯葬管理條例模式」都有它們各自的優點，但也都有一定程度的缺點存在。同時，災害防救事項相較於教育事項或殯葬管理事項，又有急迫性或危機處理的時間壓力或是有危機管理之無法預期的特性，可能還是無法參照「教育基本法模式」或「殯葬管理條例模式」的經驗作為日後修法的主要建議。
可是，由於地方制度法與災害防救法並沒有將中央政府與地方政府的災害防救權責之比重像「教育基本法模式」或「殯葬管理條例模式」寫得那麼清楚，就很容易出現中央要負80%的責任（陳菊說法）或地方要負80%的責任（吳揆認知）之不必要的互相推諉了。
另外，既然現有的「災害防救法模式」有意將「重大天災或重大工安事件」的權責劃定為中央政府的責任；而將「非重大天災或重大工安事件」的權責劃定為地方政府的負責。那麼，何謂「重大天災或重大工安事件」？何謂「非重大天災或重大工安事件」的災害分級管理與中央、地方之間的分工合作權責，仍須進一步藉由修法（如修正災害防救法），或是研訂相關的法規命令與行政規則，予以劃分清楚！
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法律新聞雜誌：梅姬風災的法律時事分析
壹、新聞時事與考試重點
2010年10月，梅姬颱風外圍環流來襲的結果，宜蘭縣百年來的超大豪雨造成蘇澳地區與蘇花公路多處崩塌，導致人員死傷慘重、財物受損無法估計。此項新聞時事，對準備國家考試的同學來說，即有以下的問題爭點必須加以注意：
一、上開梅姬風災的救災權責，依憲法、地方制度法或相關法律之規定，究竟是屬於中央業務主管機關的權責，抑或屬於地方自治團體（如直轄市或縣市）的權責？
二、因梅姬風災導致蘇花公路崩塌，因此傷亡或有財物受損的當事人或其家屬，是否符合聲請國家賠償之要件？中國大陸籍的旅客也可以因為傷亡或財物受損而聲請國家賠償？
問題說明： 2010年10月梅姬風災的救災權責，屬於中央？還是地方？另因蘇花公路邊坡崩塌的當事人或其家屬，可否聲請國家賠償？當事人如為中國大陸籍旅客，是否也構成國家賠償？類此題型，諸如2010年的高雄919風災，或是雲林麥寮六輕大火、嘉義南亞廠房大火等重大災害事件，都很容易出現在憲法或是行政法考科的申論題，並與國家賠償問題聯結在一起。 |
貳、梅姬風災的救災權責分析
有關上開梅姬風災的救災權責，依憲法、地方制度法或相關法律之規定，究竟是屬於中央業務主管機關的權責，抑或屬於地方自治團體（如直轄市或縣市）的權責？吾人可以分別從憲法、地方制度法與相關法律（尤其是災害防救法）等面向加以分析：
一、憲法規定之分析：
遍查憲法第10章「中央與地方之權限」的相關規定，無從得知類如梅姬風災的救災權責，到底是屬於中央業務主管機關抑或地方自治團體之權責；僅知憲法第111條規定，應按「事務本質理論」予以因地制宜的劃分，如再遇有爭議，則由立法院解決之。
（一）所謂「事務本質理論」，是指凡事務的本質具有區域性、親民性與就近性者，應該歸屬為地方自治團體之「因地制宜」的自治事項。也就是說，事務的本質係與區域內之人民的食、衣、住、行、育、樂等日常生活有關者，即應歸類為自治事項。基此，任何風災發生後，各該區域內居民的基本需求之服務仍屬於地方自治團體的權責。
（二）如再遇有爭議，則由立法院解決之，係指相關權責的劃分究應屬於中央業務主管機關負責抑或地方自治團體負責，得由立法院做成決議，而以法律定之。亦即，中央與地方之權限的劃分為重要事項，依憲法第111條及第63條之規定，得由立法院作成決議後，以法律定之，屬於國會保留或法律保留的形成空間。
二、地方制度法規定之分析：
按地方制度法之規定，自治事項是指地方自治團體依憲法或地方制度法之規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。
其中，地方制度法第18、19條規定直轄市或縣市的自治事項及於直轄市或縣市河川的整治及管理、直轄市或縣市的集水區保育及管理、直轄市或縣市防洪排水設施的興建管理，以及直轄市或縣市之水資源的基本資料調查等水利事項之權責。同條也規定直轄市或縣市亦須主管直轄市或縣市的災害防救之規劃及執行，與直轄市或縣市的勞工安全衛生事項，以及其他依法律賦予之事項等；就此而言，本次新聞時事所揭梅姬颱風的救災權責，單依地方制度法之規定，確實屬於直轄市或縣市等地方政府的自治事項。
同時，前述地方制度法之規定與憲法之「因地制宜」理念或「事務本質理論」相符；但是，地方制度法第1條第2項卻規定，地方制度雖適用地方制度法之規定，但其他法律有特別規定者（如災害防救法），又該如何適用？則屬另個值得注意的問題！
三、災害防救法規定之分析：
蓋如另依災害防救法之規定，風災、震災、火災、爆炸災害的預防、應變及復原重建，卻是以內政部為中央災害防救業務主管機關；水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災的預防、應變及復原重建，則是以經濟部為中央災害防救業務主管機關；寒害、土石流災害、森林火災的預防、應變及復原重建，卻是以行政院農業委員會為中央災害防救業務主管機關；空難、海難、陸上交通事故的預防、應變及復原重建，則是以交通部為中央災害防救業務主管機關；毒性化學物質災害的預防、應變及復原重建，卻是以行政院環境保護署為中央災害防救業務主管機關；其他災害則是依法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救業務主管機關為主要負責之權責機關。
不惟如此，災害防救法第4條也規定，災害防救法之主管機關在中央為內政部、在直轄市或縣市為直轄市政府或縣市政府。另外，同條也規定直轄市、縣市政府及鄉鎮市公所仍應依地方制度法第18條、第19條與第20條之相關規定，分別辦理直轄市、縣市及鄉鎮市之災害防救自治事項。
正因為如此，其所產生的難題是，災害防救法第4條又強調，災害區域涉及海域、跨越二以上直轄市、縣市行政區，或災情重大且直轄市、縣市政府無法因應時之協調及處理時，即屬於中央災害防救業務主管機關的法定權責。也就是說，如果梅姬風災的災情重大，且超過單一直轄市或縣市政府的救災能力，又需要其他的協調及處理事項時，即屬於中央災害防救業務主管機關的法定權責。
四、小結：梅姬風災的救災權責不排除為中央與地方之共同辦理事項
經由上述的分析，初步可知我國現行「災害防救法模式」對於重大天災的救災權責是傾向於「重大天災」的救災權責為中央業務主管機關的責任；但「非重大天災或重大工安事件」，則依災害防救法規定應回歸地方制度法辦理，即屬於直轄市或縣市等地方自治團體之權責。
不僅如此，災害防救法又規定，因災害發生，致聯絡災區交通中斷或公共設施毀壞有危害民眾之虞，「各級政府」為立即執行搶通或重建工作，如經過都市計畫區、山坡地、森林、河川、國家公園或其他有關區域，得簡化行政程序，不受區域計畫法、都市計畫法、水土保持法、山坡地保育利用條例、森林法、水利法、國家公園法及其他有關法律或法規命令之限制；前項簡化行政程序及不受有關法律或法規命令限制之辦法，由各該中央災害防救業務主管機關定之。
同時，該法也規定，直轄市、縣市政府無法支應重大天然災害之災後復原重建等經費時，得報請中央政府補助。時而又將「重大天災」的權責當作「各級政府」的共同權責，或是屬於中央應對直轄市、縣市政府補助的範圍，從而又出現重大天災的救災權責到底是屬於中央或地方政府，實務上確實有難以根本劃清的界線。正因為如此，即有必要該等事項或可成為中央業務主管機關與地方自治團體的共管承擔之「共同辦理事項」之呼籲（可參照司法院大法官釋字第550號解釋與解釋理由書之見解）。
司法院大法官釋字第550號解釋理由書： ......地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政需要，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。前述所謂核心領域之侵害，指不得侵害地方自治團體自主權之本質內容，致地方自治團體之制度保障虛有化，諸如中央代替地方編製預算或將與地方政府職掌全然無關之外交、國防等事務之經費支出，規定由地方負擔等情形而言。至於在權限劃分上依法互有協力義務，或由地方自治團體分擔經費符合事物之本質者，尚不能指為侵害財政自主權之核心領域...... |
整體而言，如以梅姬風災的救災權責所涉及中央與地方之權限劃分問題，依法律之規定，互負有協力之義務，即不排除其得為中央與地方之共同辦理事項！
參、「災害防救法模式」外的其他權限劃分模式
實際上，在「災害防救法模式」（可將梅姬風災的救災權責解釋為中央與地方之共同辦理事項）外，有關地方制度法所定的地方自治事項，要如何再更進一步去劃分中央政府與地方政府的相關權責，在我國現行實務運作上，另有「教育基本法模式」、「殯葬管理條例模式」等兩大模式：
一、教育基本法模式：
蓋教育基本法第9條第1項即明定中央政府之教育權限為：教育制度之規劃設計；對地方教育事務之適法監督；執行全國性教育事務，並協調或協助各地方教育之發展；中央教育經費之分配與補助；設立並監督國立學校及其他教育機構；（全國性）教育統計、評鑑與政策研究；促進教育事務之國際交流；依憲法規定對教育事業、教育工作者、少數民族及弱勢群體之教育事項，提供獎勵、扶助或促其發展。同條第2項又明定，該等列舉以外之教育事項，除法律另有規定外，其權限歸屬地方自治團體。
質言之，依教育基本法模式的話，係在教育事項的權責劃分設計上，僅列舉中央主管機關的專屬權責，以及對自治事項的監督權責，而將剩餘的教育主管權限概括歸給地方自治團體。其優點在於，符合地方事務應由地方自治團體優先處理的基本原則；但缺點則在於，如果以教育基本法模式作為災害防救法日後修法的參考依據，那麼地方自治團體將無力面對跨區域的重大天災能力，或是將在預算經費不足或救災能力不足的情況下，依然無法有效處理各界所認知的「重大天災」（如前述的梅姬風災）。但是，依災害防救法的特別規定，災情重大且直轄市、縣市政府無法因應時之協調及處理事項，仍應屬於中央災害防救業務主管機關的法定權責，或是至少為前文所分析的中央與地方之共同辦理事項。
二、殯葬管理條例模式：
蓋殯葬管理條例第3條第1項就明定該條例所稱主管機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣市為縣市政府；在鄉鎮市為鄉鎮市公所。
同條第2項又規定，各該主管機關之權責劃分，如中央主管機關係執掌殯葬管理制度之規劃設計、相關法令之研擬及禮儀規範之訂定；對地方主管機關殯葬業務之監督；殯葬服務業證照制度之規劃；殯葬服務定型化契約之擬定；全國性殯葬統計及政策研究。至於，直轄市、縣市主管機關的權責是：直轄市、縣市公立殯葬設施之設置、經營及管理；殯葬設施專區之規劃及設置；對轄內私立殯葬設施之設置核准、監督、管理、評鑑及獎勵；對轄內鄉鎮市公立殯葬設施設置、更新、遷移之核准；對轄內鄉鎮市公立殯葬設施之監督、評鑑及獎勵；殯葬服務業之設立許可、經營許可、輔導、管理、評鑑及獎勵；違法設置、擴充、增建、改建或經營殯葬設施之取締及處理；違法從事殯葬服務業及違法殯葬行為之處理；殯葬消費資訊之提供及消費者申訴之處理；殯葬自治法規之擬定或制定（另鄉鎮市主管機關，暫予省略、不予贅述）。
此殯葬管理條例模式的優點在於，就地方政府之自治事項的權責劃分而言，仍得作出中央、直轄市與縣市甚或鄉鎮市之間的多層次劃分，與憲法第107條至第110條規定相仿，但缺點在於地方團體之自治事項將淪為是法律上之義務辦理的事項，惟該等事項是否符合前揭「事務本質理論」則非無檢討之餘地。另外，也有個重大缺點，即日後災害防救法擬修法的話，如係以殯葬管理條例模式作為參考基礎，仍會出現「各級政府」均有災害防救權責，卻依然未必清楚的困境，而需要由立法院不斷藉由修法重新調整中央與地方之權限。
重點分析： 除梅姬風災的救災權責，依憲法、地方制度法或相關法律之規定，究竟是屬於中央業務主管機關的權責，抑或屬於地方自治團體（如直轄市或縣市）的權責？此項重點容易成為國家考試，諸如憲法或行政法的申論題型的考試重點外；另個重點在於，我國現行實務運作，除「災害防救法模式」（可將梅姬風災的救災權責解釋為中央與地方之共同辦理事項）外，就自治事項剩餘權的歸屬，尚有哪些模式？其對於梅姬風災的救災權責，又可以提供那些省思？ |
肆、蘇花公路崩塌的國家賠償分析
在梅姬風災後，對於蘇花公路因為豪雨多處坍方，導致有人罹難的問題，當事人或其家屬，可否依雙園大橋及后豐大橋的國賠前例，主張政府之公共設施未隨時代更新、升級，或因環境改變，設施標準卻未提升，以致於造成人民生命、身體與財產受到損害，進而聲請國家賠償一節，則另可作以下的分析。
蓋公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第3條第1項即定有明文。就立法意旨而言，係促使政府對於提供人民使用之公共設施，負有維護通常安全狀態之義務，當公共設施不具通常應有之安全狀態或功能時，其設置或管理機關是否積極並有效地為足以防止危險或損害發生之具體行為，倘其設置或管理機關對於防止損害之發生，已為及時且必要之具體措施，即應認其設置或管理並無欠缺，自不生國家賠償責任。
反過來說，如公共設施未隨時代更新、升級，或因環境改變，但相關設施之安全標準卻未提升，以致於造成人民生命、身體與財產受到損害，則仍得構成公有公共設施之國家賠償要件。另外，所謂公共設施之設置有欠缺，通常係指公共設施建造之初，即存有瑕疵而言；至於，管理有欠缺者，係指公共設施建造後未妥善保管，怠為修護致該物發生瑕疵而言。不僅如此，如人民依國家賠償法第3條第1項之規定請求國家賠償時，尚須人民之生命、身體或財產所受之損害，與公有公共設施之設置或管理之欠缺，具有相當因果關係，始足當之。亦即，在公有公共設施因設置或管理有欠缺之情況下，依客觀之觀察，通常會發生損害者，即為有因果關係，國家即應負損害賠償之責。
84年台上字第1004號 案由摘要：國家賠償 裁判日期：民國84年04月28日 資料來源：最高法院民事裁判書彙編/20期/847-853頁 要旨： 公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第三條第一項固定有明文。所謂公共設施之設置有欠缺，係指公共設施建造之初，即存有瑕疵而言；管理有欠缺者，係指公共設施建造後未妥善保管，怠為修護致該物發生瑕疵而言。又人民依上開規定請求國家賠償時，尚須人民之生命、身體或財產所受之損害，與公有公共設施之設置或管理之欠缺，具有相當因果關係，始足當之。亦即在公有公共設施因設置或管理有欠缺之情況下，依客觀之觀察，通常會發生損害者，即為有因果關係，如必不生該等損害或通常亦不生該等損害者，則不具有因果關係。 |
詳言之，公有公共設施設置或管理有欠缺之國家賠償的構成要件如後：
（一）須為公有公共設施，所謂公有公共設施係指供公共目的使用之物，舉凡道路、橋樑等均屬之，不論其所有權為行政主體所有抑或私人所有（也就是說，公有公共設施係指行政主體得支配之公物，關鍵在於行政主體是否有支配權，而非以有無所有權論處）；另本次新聞時事所舉之蘇花公路即屬之。
（二）須設置或管理有欠缺，亦即公有公共設施之瑕疵自設置之初即存在者，或因事後保管不良而生者，均屬此之所謂欠缺。基此，蘇花公路作為公共設施如未隨時代更新、升級，或因環境改變，但相關設施之安全標準卻未提升，以致於造成人民生命、身體與財產受到損害，即構成公有公共設施之設置或管理有欠缺的要件。
（三）須人民之生命身體或財產遭受損害，質言之，受損害之法益限於生命、身體或財產等三項，並非泛指所有的自由權利受損。以梅姬風災導致蘇花公路崩塌，因此導致有人傷亡或受有財物損害者，本項要件即屬該當。
（四）須公有公共設施之瑕疵與上述三大法益的損害發生之間具有相當因果關係，始得該當；反之，若損害之發生係出於天災地變等不可抗力因素者，即未必與公共設施之瑕疵有因果關係可言。亦即，有無相當因果關係，與前述公有公共設施之設置或管理有是否欠缺，也可以說是高度關聯的。
相關見解之補充： （一）行政院民國71年7月20日（71）法字第1226號函，認為所謂「公有公共設施」，係指已設置完成並已開始供公眾使用者而言，如僅在施工建造中，尚未完成者，既不成為「設施」，自無適用該條項之餘地。至於，所謂「設置欠缺」，係指公共設施的設計或建造存有瑕疵而欠缺本來應具備之安全性，而所謂「管理欠缺」，則是指公共設施建造後未妥善維護，以致發生瑕疵而欠缺本來應具備之安全性而言。 （二）最高法院94年台上字第2327號判例，要旨認為凡供公共使用或供公務使用之設施，國家或地方自治團體事實上處於管理狀態者，均有國家賠償法第3條之適用，並不以國家或地方自治團體所有為限，以符合國家賠償法之立法本旨。亦即，公有公共設施並不以國家或地方自治團體是否具有所有權者為限，如行政主體具有支配權者，即足該當。 |
整體而言，國家賠償法第3條規定，公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。通說以為此項規定，係採「國家自己責任理論」（另採無過失主義），則本次新聞時事所揭梅姬風災導致蘇花公路崩塌，因而有人傷亡或有財物受損的當事人或其家屬，如綜上相關要件之分析，即符合聲請公有公共設施因設置或管理有欠缺的國家賠償要件！
最高法院85年台上字第2776號判例： 國家賠償法第3條所定之國家賠償責任，係採無過失主義，即以該公共設施之設置或管理有欠缺，並因此欠缺致人民受有損害為其構成要件，非以管理或設置機關有過失為必要。 |
伍、中國大陸籍旅客或其家屬得否適用我國之國家賠償法？
蓋國家賠償法第15條規定，本法於外國人為被害人時，以依條約或其本國法令或慣例，中華民國人得在該國與該國人享受同等權利者為限，適用之。該等規定，即是所謂平等互惠原則原則，例如我國與他國可依條係採相互保證主義之平等互惠原則，其目的在保障我國僑民之法益。
換句話說，外國人或中國大陸籍旅客（含受害人之家屬）可否請求國家賠償，單就國家賠償法規定而言，國家賠償對外國人採平等互惠主義，並不以與我國有外交關係為限，該國賠償法之法令或慣例無排除我國人民適用即可，或是我國與他國有依條採相互保證主義之平等互惠原則者，他國人民在我國即可適用我國之國家賠償法。
因此，無論中國大陸籍旅客是否具備中華民國之國籍資格記載，即無論其是否為中華民國之人民，仍有適用我國國家賠償法的可能，除非中華人民共和國未依條係與我國採相互保證主義之平等互惠原則，或是其國家賠償法之內容或實務運作明顯排除我國國民之適用（但經查中華人民共和國之國家賠償法，無論是就法律條文規定抑或實務運作而言，均未將我國國民排除在適用之範圍）。
重點分析： 因梅姬風災導致蘇花公路坍方，以致於若干中國大陸籍旅客受傷、失蹤不明或死亡，其是否亦可聲請中華民國之國家賠償問題，亦可能屬於未來的國家考試重點之一。另外，參照法務部民國76年1月7日(76)法律字第115號函示之見解，國家賠償法第15條所稱之外國人，當包括外國自然人與外國法人。且依該條規定，我國對外國人之賠償責任係採相互保證主義，如依條約或該外國有關國家賠償法令或慣例，並無排除對中華民國人之適用者，該外國人即得受本法保護，初不以是否曾依我公司法規定申請認許或備案者為限。 |
至於，中國大陸籍旅客是否為中華民國國民一節，因為爭議較多，建議不做具體分析。如須被迫加以分析的話，可採以下甲、乙兩說，分別敘明：
甲說：認為依台灣地區與大陸地區人民關係條例第2 條第2款及同條第4款規定，大陸地區人民亦為中華民國人民之一，且衡酌該條例之規定，以及國家賠償法的實務見解，諸如法務部民國82年8月5日(82)法律字第16337號函示之見解，並無禁止大陸地區人民請求國家賠償規定之意旨，故大陸地區人民如在中華民國自由地區即台灣地區因公務員執行公權力職務遭受不法侵害，或因公有公共設施設置或管理有欠缺致其生命、身體或財產受有損害者，似應有國家賠償法之適用。
乙說：主張具有中華民國國籍資格記載者，始為中華民國國民，故只要中國大陸籍旅客未具備我國國籍資格之記載，即非屬我國國民。至於，其是否適用我國之國家賠償法，係屬二事。亦即，無論中國大陸籍旅客是否為中華民國國民，仍有適用我國國家賠償法的可能，關鍵在於，中華人民共和國與我國是否依條係與我國採相互保證主義之平等互惠原則，或是其國家賠償法之內容或實務運作是否明顯排除我國國民之適用而定。質言之，若中華人民共和國未與我國締結條約承認相互保證主義之平等互惠原則，但只要該國之國家賠償法之法律條文規定抑或實務運作，均未將我國國民排除在該國國家賠償法的適用範圍之外，則中國大陸籍旅客仍得適用我國之國家賠償法。
陸、結論
一、上開梅姬風災的救災權責，如從憲法規定分析，將無從確認其究屬中央業務主管機關抑或地方自治團體之權責，須另從地方制度法或相關法律之規定（尤其是災害防救法）加以分析。初步可知，地方制度法雖將風災的救災權責歸為地方自治團體之自治事項，但依災害防救法之規定，則可能屬於中央與地方之共同辦理事項；亦即，就梅姬風災的救災權責而言，中央業務主管機關與地方自治團體兩者之間互負協力義務。
二、梅姬風災導致蘇花公路崩塌，以致於有人傷亡或財物受損一節，則構成公有公共設施設置或管理有欠缺之國家賠償的法定要件，受害之當事人（或其家屬），自可以依請求國家賠償。至於，中國大陸籍的旅客是否亦適用我國之國家賠償法，則可以分別從其是否具備我國國籍資格記載，以及我國與中華人民共和國之間是否就國家賠償採相互保證主義之平等互惠原則而定。
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